讓更多失能老年人在社區(qū)得到照護(hù)

專家：建立全國統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫回應(yīng)服務(wù)需求

在老年人群體中，尤為受人關(guān)注的是失能老年人，他們喪失了全部或部分生活自理能力，生存保障與尊嚴(yán)保衛(wèi)極為脆弱。數(shù)據(jù)顯示，我國目前有失能老年人3500萬人。據(jù)測算，到2035年，我國失能老年人將達(dá)到4600萬人。解決他們的照護(hù)難題，事關(guān)國家發(fā)展大局，事關(guān)億萬百姓福祉。

根據(jù)《2023年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，全國共有養(yǎng)老床位合計(jì)823萬張，其中，注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位517.2萬張（其中護(hù)理型床位占比為58.9%），社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施床位305.8萬張。這意味著，即使失能老年人愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了他們的需要，他們中的大部分人只能選擇居家養(yǎng)老。

實(shí)際上，大多數(shù)老年人都想居家養(yǎng)老。在今年5月16日國家衛(wèi)生健康委員會召開的新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)生健康委老齡健康司負(fù)責(zé)人介紹，現(xiàn)在90%以上的老年人都希望居家養(yǎng)老。但從《法治日報(bào)》記者近日一系列調(diào)查情況來看，我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人實(shí)際需求之間仍然存在較大差距。

如何解決失能老年人群體面臨的養(yǎng)老服務(wù)難題，讓他們在“家門口”幸福養(yǎng)老？為此，記者采訪了長期關(guān)注我國老年人養(yǎng)老服務(wù)和長期照護(hù)保障的中國社會科學(xué)院社會政策研究中心研究員唐鈞。

居家養(yǎng)老成為常態(tài)

政策供給沒有跟上

記者：針對失能老年人群體，我國當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)政策供給是否充足？

唐鈞：21世紀(jì)初，我國開始邁入老齡化社會。不少人認(rèn)為，由于人口老齡化的持續(xù)影響，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老將難以為繼。與此同時(shí)，在很多人看來，通過投入建設(shè)更多高質(zhì)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，能夠讓老人安度晚年。于是，我國開始大規(guī)模建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，截至目前，養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到823萬張。

但是，多年來的實(shí)踐證明，這樣的政策思路存在一定的不足：一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人的需要，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了失能老年人的需要；另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局不合理，中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老床位大量閑置的現(xiàn)象并存。

導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是，大多數(shù)老年人（包括失能老年人）不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。從老年人本身的角度看，機(jī)構(gòu)中的生活方式與在家里有較大的差異，往往帶有約束性，也可能導(dǎo)致隱私被泄露。此外，當(dāng)今老年人仍然看重天倫親情，而長期住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易造成親情疏離。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營方式看，老年人要獲得個(gè)性化的照護(hù)很困難，照護(hù)和服務(wù)的安排更多時(shí)候考慮的是機(jī)構(gòu)本身以及管理者、照護(hù)者的便利。我國老年人（包括失能老年人）居家養(yǎng)老成為常態(tài)。

因此，我國的養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計(jì)的思路應(yīng)集中于如何滿足老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)需求。對于失能老年人，居家養(yǎng)老主要需要三個(gè)方面的保障，即養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和長期照護(hù)保障，但我國目前的制度供給、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、養(yǎng)老服務(wù)人員供給沒有及時(shí)跟上，落后于現(xiàn)實(shí)需要。

完全失能專業(yè)照護(hù)

部分失能居家照護(hù)

記者：失能老年人選擇居家養(yǎng)老后，對他們的照護(hù)思路是什么？

唐鈞：一般認(rèn)為，所有的社會政策都是圍繞政策目的和政策目標(biāo)建構(gòu)起來的。政策目的是制定一項(xiàng)政策的原因和動機(jī)，政策目標(biāo)則是制定這項(xiàng)政策所期望得到的結(jié)果。作為社會政策的老年照護(hù)體系的目標(biāo)應(yīng)該是使所有的失能老年人都能夠保有較高的生活質(zhì)量和個(gè)人尊嚴(yán)，即我們常說的要讓失能老年人有“獲得感、幸福感和安全感”；構(gòu)建老年照護(hù)體系的原因則是當(dāng)前日趨嚴(yán)峻而且不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化的社會背景，而其動機(jī)是要建立以人對人的關(guān)懷為基本理念的照護(hù)體系來實(shí)現(xiàn)上述政策目的。

失能老年人照護(hù)服務(wù)可以通過兩條路徑實(shí)現(xiàn)。一條路徑是專業(yè)照護(hù)，即機(jī)構(gòu)照護(hù)通過院舍服務(wù)的方式，讓有需要的老年人入住，為其提供專業(yè)照護(hù)。但主要服務(wù)對象應(yīng)限于重度或完全失能的老年人。另外一條路徑是準(zhǔn)正式照護(hù)，即機(jī)構(gòu)通過社區(qū)照護(hù)提供居家服務(wù)，打造以自我照護(hù)、非正式照護(hù)為基礎(chǔ)的居家照護(hù)。對于部分希望終老于家中的“照護(hù)依賴”老年人，居家照護(hù)也可以提供安寧療護(hù)和臨終關(guān)懷服務(wù)。

記者：機(jī)構(gòu)應(yīng)提供哪些居家養(yǎng)老服務(wù)？

唐鈞：作為失能老年人，居家養(yǎng)老所需要的養(yǎng)老服務(wù)，可以用“照護(hù)”一詞概括，其中包括三層含義：第一層是生活照料；第二層是和生活照料分不開的康復(fù)和護(hù)理（不是純醫(yī)學(xué)的康復(fù)護(hù)理），如給臥床不起的老年人做按摩；第三層是老年照護(hù)，在專業(yè)機(jī)構(gòu)支撐和社區(qū)平臺的支持下，建立由非正式照護(hù)者和專業(yè)人員組成的照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍，為有需要的老年人提供長期照護(hù)服務(wù)，以確保缺乏自理能力的老年人能夠滿足自身需求，盡可能保證其生活質(zhì)量和人格尊嚴(yán)。

新型養(yǎng)老服務(wù)體系

平臺支撐依托社區(qū)

記者：具體而言，針對居家的失能老年人，該如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)？

唐鈞：失能老年人居家養(yǎng)老需要“社區(qū)為依托”，尤其需要離家最近的社區(qū)支持。社區(qū)在老年照護(hù)體系中，就是連接各方力量的平臺。

因此，在頂層設(shè)計(jì)上需要構(gòu)建一個(gè)能提供養(yǎng)老服務(wù)的社會系統(tǒng)，特別是打造一個(gè)政府支持、市場化運(yùn)作的第三方平臺，形成以平臺機(jī)構(gòu)為支撐、社區(qū)為依托、居家為基礎(chǔ)的新型養(yǎng)老服務(wù)體系。

聚焦失能老年人照護(hù)，推動養(yǎng)老服務(wù)與社會保障、健康支撐協(xié)同發(fā)力，加快形成與人口老齡化和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。以提高失能照護(hù)能力為重點(diǎn)，健全縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供需銜接、資源整合，推動失能老年人照護(hù)下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)及老年人家庭。以失能老年人照護(hù)需求為中心，完善健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長期照護(hù)、安寧療護(hù)等相銜接的健康支撐體系，打造居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)貫通的照護(hù)供給格局。同時(shí)建立完善的職業(yè)保障體系，形成提供養(yǎng)老服務(wù)的生力軍，為居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

這里有一個(gè)前提，就是要精準(zhǔn)摸清失能老年人的底數(shù)。我們需要進(jìn)一步完善統(tǒng)一的老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)，建立全國統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫，動態(tài)調(diào)整輕度、中度、重度各個(gè)階段失能老年人的數(shù)據(jù)和服務(wù)需求，為養(yǎng)老服務(wù)工作提供科學(xué)依據(jù)。

老年照護(hù)體系中的“以平臺機(jī)構(gòu)為支撐”中的“支撐”，一般是指老年照護(hù)機(jī)構(gòu)是專業(yè)力量，有著專業(yè)技術(shù)和管理能力上的優(yōu)勢。老年照護(hù)機(jī)構(gòu)除了照護(hù)好機(jī)構(gòu)內(nèi)的失能失智老年人之外，還要深入社區(qū)、深入居民家庭，做“街坊生意”，充分發(fā)揮潛力，為居民提供觸手可及的照護(hù)服務(wù)。

如果機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居民家庭都各行其是，老年照護(hù)體系（養(yǎng)老服務(wù)體系）就無法形成。機(jī)構(gòu)照護(hù)、社區(qū)照護(hù)、居家照護(hù)只有在積極互動、相互支持、精誠合作的基礎(chǔ)上，才能形成“耦合鏈”，發(fā)揮出1＋1＋1＞3的系統(tǒng)效應(yīng)。

具體而言，應(yīng)由社區(qū)出面，委托一個(gè)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營，視需要在一片區(qū)域內(nèi)（如一個(gè)街道、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立一個(gè)有50張至300張床位的嵌入式照護(hù)機(jī)構(gòu)作為“旗艦店”，然后向周邊社區(qū)輻射，成為社區(qū)的服務(wù)中心，再以該中心為老年人及其家庭提供居家服務(wù)。

如果每一個(gè)社區(qū)平臺都獲得充分的發(fā)展，那么整個(gè)社會也就會有長足的進(jìn)步。以此理念看待，以社區(qū)為平臺建構(gòu)老年照護(hù)體系應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)體系未來主要的發(fā)展方向之一。

須完善長護(hù)險(xiǎn)制度

造就“照護(hù)型產(chǎn)業(yè)”

記者：我們注意到，為了切實(shí)減輕失能老年人家庭經(jīng)濟(jì)和事務(wù)負(fù)擔(dān)，加快建立健全長護(hù)險(xiǎn)制度已成為重要舉措。對此您如何看待？

唐鈞：為解決失能老年人的長期護(hù)理問題，2016年，人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在15個(gè)城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。2020年，國家醫(yī)保局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，著眼建立獨(dú)立險(xiǎn)種和確保制度長遠(yuǎn)可持續(xù)，明確工作目標(biāo)和制度框架，將試點(diǎn)擴(kuò)大到49個(gè)城市，在更大范圍檢驗(yàn)試點(diǎn)成效。截至2023年底，參保人數(shù)達(dá)1.8億人，長期護(hù)理保險(xiǎn)基金累計(jì)支出720億元，累計(jì)236萬失能人員享受相關(guān)待遇。長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家，護(hù)理服務(wù)人員30.28萬人。

從試點(diǎn)情況看，失能老年人被列為長期照護(hù)保障制度的首選對象。今后應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，盡快在全國范圍內(nèi)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，在個(gè)人、單位、國家和社會之間合理分配養(yǎng)老護(hù)理責(zé)任。

為解決失能老年人長期照護(hù)的資金問題，可以考慮通過長期積累的保險(xiǎn)手段來籌集資金，最終將潛在的失能老年人的長期照護(hù)需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛斜ｋU(xiǎn)給付支持的有效需求。

記者：對于居家養(yǎng)老的失能老年人來說，家屬在進(jìn)行照護(hù)時(shí)所付出的勞動一般而言不會轉(zhuǎn)化為報(bào)酬，這個(gè)問題該如何解決？

唐鈞：要造就“照護(hù)型產(chǎn)業(yè)”，政府和社會應(yīng)當(dāng)承認(rèn)非正式照護(hù)也是社會勞動，在家里照護(hù)孩子、老年人以及病人、殘疾人，應(yīng)該被認(rèn)為是在為國家、社會作貢獻(xiàn)。但在我國，非正式照護(hù)被習(xí)慣性地看作“家務(wù)事”，與社會貢獻(xiàn)無關(guān)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，非正式照護(hù)也是工作，也是就業(yè)，完全有正當(dāng)理由獲取勞動報(bào)酬。

可以用“關(guān)懷—照護(hù)”理論進(jìn)行價(jià)值判斷：第一，承認(rèn)照護(hù)工作也是在為社會作貢獻(xiàn)；第二，這種工作狀態(tài)實(shí)際上是在完全自愿的前提下家庭內(nèi)部的勞動分工和經(jīng)濟(jì)上的再分配，就倫理道德而言符合中國的傳統(tǒng)；第三，經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本假設(shè)就是，人本質(zhì)上是趨利避害的經(jīng)濟(jì)動物，所以作出這樣的決定一定是這個(gè)家庭針對現(xiàn)實(shí)情況權(quán)衡利弊后作出的滿意選擇。如果國家與社會對這樣的社會勞動適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)支持則更好?？梢韵葟娜氄兆o(hù)者開始，資金可從失業(yè)保險(xiǎn)中出（看作一種就業(yè)方式）。

就現(xiàn)行政策而言，自長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，一些試點(diǎn)城市實(shí)施了“長期照護(hù)保險(xiǎn)的給付同時(shí)面向非正式照護(hù)”的政策，用保險(xiǎn)資金覆蓋家庭中非正式照護(hù)者付出的勞動成本，備受被照護(hù)的老年人及其親屬的歡迎?？梢钥紤]將這項(xiàng)政策納入國家層面的制度范疇。（記者 陳磊）

來源：法治日報(bào)